在中国建立国家森林的探讨

中国林业网 http://www.forestry.gov.cn/2018-02-23来源:昆明勘察设计院
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(原载《林业建设》2018第1期)作者:唐芳林
 
    国家森林(The National Forest)一般是指由国家林业主管部门直接行使管理职责的国有森林,长期甚至永久作为国家的生态屏障和实现自然资源可持续利用的土地空间。国家森林必须是国家所有的重要的高价值的森林资源,对生态环境保护和战略性林产品储备和保障都具有重要意义,除其中一部分重要的森林被纳入国家公园和自然保护区等自然保护地进行管理外,其他大部分国家森林,由国家政府设立专门的部门进行管理。
    许多国家都设立了由国家政府部门直接管理的国家森林。中国目前尚未设置国家森林,但已经具有国家森林的雏形。建立国家森林对于保护和永续利用重要森林资源、完善自然保护地体系、构建生态安全空间等方面都具有重要意义。在推进生态文明建设体制改革的形势下, 建立国家森林的条件已基本具备。本文提出了建立中国国家森林的观点和建议。

武夷山九区溪森林  唐芳林摄影

    1国家森林的产生
    国家森林伴随着国家的产生而产生。封建时期,“普天之下,莫非王土”,国家森林一般指皇室特别划定的供游乐、狩猎的森林区。工业化以后资本主义国家的土地一般都是私有性质,国家森林主要是指属于国有和国家直接管理的森林区。现代以来,许多国家都设置了国家森林这种土地保护和管理类型,作为重要的国土生态安全屏障和重要资源的储备地。在这些国家,国家森林成为了自然保护地不可或缺的重要组成部分,在生态保护和森林资源可持续利用方面发挥着不可替代的作用。
    1.1美国的国家森林
    在美国,国家森林是指由联邦政府直接管理的国有森林。在1897年,国会创建了美国森林服务机构来管理日益增长的森林保护区网络, 并特别指出了水的重要性,把森林和草地提供清洁的水资源视为国家森林和草原提供的唯一最重要的资源。1976颁布了《国家森林法案》。美国国土面积大约33%为森林覆盖,除了私人林地、州县等地方政府拥有的公园森林之外,有将近100万平方公里为国家森林、草地和公园。包括两大部分,主要部分是由1905年建立的农业部林务局负责管理的国家森林,包括分布于40多个州和美国属地的135处森林和草地,总面积大约有78万平方公里。另外一部分是1916年在国土资源部下面设立的国家公园管理局,负责管理59个国家公园,所涵盖的绝大部分也是森林草地。国家森林由林务局直接管理,在这些地方人们可以进行露营、远足、骑车、骑马、登山、攀岩、划船、漂流等活动,有的地方经允许还可以垂钓和狩猎。家庭亲友可以到这些地方度假,或是利用周末去郊游,消解繁琐工作带来的疲惫,也是青少年团体认识大自然、增长自主能力的场所。今天,美国的国家森林为美国人民提供清洁的水源, 洁净空气, 储存碳汇,为工业和社区提供木材、矿产、石油和天然气以及其他资源,还发挥着巨大的社会效益,为其提供了1亿9300万英亩壮观的荒野地,以及超过9000英里的风景道路、近15万英里的小径徒步旅行、超过4400英里的原始和风景优美的可漂流的河流、至少5100处露营地和328处自然游泳池等,成为美国人民的绿色公共财产。国家森林为3400个社区的1亿2300万美国人提供水源,每年接待1.7亿人次访客,收入135亿美元, 在门户社区维持近22.3万个工作岗位。这些土地是美国的户外娱乐遗产的基础, 并维持特有的生活方式。

美国河岸两侧的国家森林,可供国民游憩利用    唐芳林摄影

    1.2芬兰的国家森林
    芬兰是一个林业发达国家,其中35%的森林属于国有,即国家森林,其余的60%的森林属于私人和公司所有,5%属于其他的集体产权形式。1851年芬兰制定了一个严格的森林法,同时成立了一个临时的土地调查和森林管理国家委员会,负责监督和管理国有土地。1859年成立芬兰林务局,其职能范围包括管理王室的国有土地,同时在名义上也监督私有森林。随着时间的推移,芬兰林务局的结构和任务也在逐步改变。根据1921年的法令,林务局成为农林部管辖的重要代理机构,其职能是管理、监督和促进芬兰林业,林务局的管理范围不再包括私有林。从1983年开始林务局同时接受环境部的指导,负责管理自然生态保护。1994年进行了一次重大改革,芬兰林务局改制为一家国有企业,专门负责国家森林的保护、经营与管理。芬兰国家森林主要担负以下责任:
    生态责任:芬兰国家森林的生态责任包括自然生态保护、森林的可持续经营以及应对气候变化。由于国家森林包括各种具有代表性的栖息地,因此,国家森林的保护区被尽量当作自然遗产进行保护,同时采取各种措施管理和修复濒临灭绝物种的栖息地,促进恢复其自然特征。森林的可持续经营也是保护生态的重要保障,国家森林的固碳量近几十年来也在迅速增加。

美国黄石国家公园外围的国家森林    唐芳林摄影

    文化责任:森林是社会文化的重要载体,国家森林承担着尤其重要的文化责任,在保证生态安全的前提条件下,通过合作来保障少数民族语言和驯鹿畜牧业、狩猎等传统生计。国有林地上有很多自然保护遗址属于文化遗产,这些遗产呈现古代芬兰生计状况,包括建筑工艺以及人与自然的关系,具有重要的文化历史价值。
    社会责任:芬兰国家森林还承担了巨大的社会责任。2016年芬兰林务局雇用了数以千计的长期雇员。森林生态旅游休闲、徒步服务等业务也为当地提供了大量的就业机会。截至2016年维护管理3.8万km森林道路、6308条标记的徒步路线和2907个休息区。林务局还为社会提供志愿者活动,2016年有211个志愿者项目,3788个志愿者参与;为学生提供实训学习的机会,并举办森林游览和专题讨论会。
    经济责任:芬兰国家森林还承担着重要的经济职能。2016年林务局的营业额为3.33亿欧元,净利润为1.07亿欧元,大部分利润来源于木材销售。由于国有林归国家所有,除了以工资、税收、采购和报酬的方式分配给社会各个不同的主体外,净利润将交付给国家。国家森林的间接经济影响也十分可观,2016年国家森林公园游客的健康收益价值大约为2.8亿欧元,狩猎和捕鱼活动创造了0.4亿欧元的收入,休闲和野外活动创造了2.3亿欧元的收入。
    1.3其他国家的国家森林
    国家森林丰富了人民的生活,保护了风景和野生动物。在法国,自1566年国王就开始管理皇家森林,成为最早的国家森林。目前法国的国家森林属于国家所有,由法国林业署直接管理,受森林法严格保护。在英国,国家森林是英国国家林业公司管理的环境保护项目,林业公司通过大力营造多用途的国家森林,将商业林业与生态、景观和公共利益融为一体。国家森林的一个主要目标是增加林地覆盖率,林地覆盖率已从1991年的大约6% 增加到2013年的19.5%,长远目标是使其边界内的所有土地的三分之一都成为国家森林。在巴西,国家森林是一种可持续利用的保护地,主要目的是在各种限制下对森林进行可持续的开发利用,开发利用时要求保留至少50%的原生森林, 保护沿水道和陡峭斜坡的森林等等,目前有超过10%的亚马逊热带雨林被作为国家森林加以保护。


美国林务局直接管理的国家森林    唐芳林摄影

    2建立国家森林具有重要的意义
    2.1是实现公共利益全民共享的重要手段
   
森林是陆地生态系统的主体,是生物多样性的主要载体,是众多野生动植物的栖息地,具有巨大的生态服务功能,同时森林作为可再生资源也是人类赖以生存的自然资源,具有不可替代的经济功能。由于森林的长周期性和公益性,不能完全由市场来配置资源,还需要用公权力来维护、公共投资来保证,以体现全民公共利益。
    明确产权是自然资源管理的基础。我国的森林资源产权分为国有和集体两种,对于集体林,已经通过集体林权制度改革明确。对于国有林,谁来代表国家行使所有权?党的十九大报告明确提出,要改革生态环境监管体制,设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构,完善生态环境管理制度,统一行使全民所有自然资源资产所有者职责,统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责,统一行使监管城乡各类污染排放和行政执法职责。森林资源作为重要的自然资源,统一确权登记,统一行使用途管制和生态修复职责,势在必行。建立专门的国家森林,由专门的中央机构直接管理,有利于利用国家意志和国家力量来确保重要的森林资源受到保护管理,体现全民共享的公共利益。
    2.2 是“构建以国家公园为主体的自然保护地体系”有力补充
中国有必要建立国家森林体系,把重要的关系国计民生和生态安全的重要森林资源纳入国家森林体系中,由中央林业主管部门直接行使所有权和监管权。事实上,中国目前已经具有良好的基础,这就是国有林区和国家重点公益林。生态公益林是指以保护和改善人类生存环境、维护生态平衡、保存种质资源、科学实验、森林旅游、国土保安等需要为主要经营目的的林地。主要提供公益性、社会性产品或服务。国家级公益林是指生态区位极为重要或生态状况极为脆弱,对国土生态安全、生物多样性保护和经济社会可持续发展具有重要作用,以发挥森林生态和社会服务功能为主要经营目的的重要公益林。目前,一些公益林已经被划入自然保护区等自然保护地,但大部分还没有被纳入。大型的国有林区,正在明确由国家林业局代行自然资源产权所有人职责,国家重点公益林则已经纳入国家生态补偿和管理范畴,停止天然林商业性采伐,就是把生态价值高的森林纳入保护,以实现森林生态系统的生态服务功能和资源可持续利用。国有林区和国家重点公益林都已经符合自然保护地的特征,可以进一步明确其法律地位,明确由中央林业主管部门直接管理,作为自然保护地体系的主要组成部分,共同构建国土生态空间安全骨架。这也是构建国土空间开发保护制度和完善主体功能区配套政策的具体举措,对生态文明建设具有决定性的重要意义和深远的历史性意义。
 

西藏林芝的原始森林    唐芳林摄影

    3中国已经具备建立国家森林的条件
    3.1现代林业理念已经确立
    传统意义上的“林业”是以满足木材和林产品供给为主要目的的行业,具有明显的产业特征。50年代末,除了林业部,还专门成立了“森林工业部”来生产木材,为国家经济建设做出过特殊贡献,毛泽东当时曾经说过 “你们不要看不起林业,林业是很了不起的行业”,林业曾经显赫一时,符合当时的历史背景。随着大跃进运动对中国已经很少的森林资源造成巨大破坏,60年代以后,植树造林成为林业的主要任务。1998年特大洪水以后,启动了天然林保护工程,标志着中国林业进入了新的阶段,“发达的林业产业体系和完备的林业生态体系”的提法把产业和生态并重,并实行了“公益林”和“商品林”分类经营。随着时代发展,林业已经成为以生态保护为主的事业,发达国家尤其如此。中国林业提供生态产品的需求和功能急剧上升,正在以不可逆转之势发展。进入21世纪以后,中国的经济快速发展,同时生态环境问题凸显,人们对美好环境的需求不断增长,森林保护成为全民共识,大量的自然保护区等自然保护地建立起来,国家公益林划定,特别是2017年,中国政府决定全面停止天然林商业性采伐,“绿水青山就是金山银山”深入人心,标志着中国林业发展进入了新时代。尽管林业提供林产品的功能仍然是刚性需求,但其主要是通过人工商品林、经济林和进口林产品来实现。鉴于生态环境的无法进口,天然林因此被赋予了生态保护的重任,同时,扩大森林面积、提升森林质量、增强生态服务功能成为了中国林业最重要的使命。

作为水土保持的原始森林    唐芳林摄影

    3.2资源条件具备
    根据《第八次全国森林资源清查结果报告》(2013年),中国的森林覆盖率为21.63%,森林面积达20769万公顷,天然林面积达12184万公顷,其中权属为国有的森林面积达9384万公顷。而且随着天然林保护工程和大规模国土绿化行动的继续开展,森林资源还将不断增长,因此,从林木权属、林地起源等方面,中国已具有建立国家森林的良好资源条件。
    3.3保障体系健全
    绝大部分天然林已经纳入自然保护区并作为国家公益林等进行保护,没有进入自然保护地的天然林和部分人工林也被纳入地方事权的公益林进行管理。国有林区、国有林场改革,基本上都纳入公益型事业单位进行管理。林业管理机构健全,上到中央部门,下到乡镇林业站,国家、省、市、县、乡五级都设有管理机构。目前全国林业系统有事业单位36244个,仅国家林业局就有70个司局级机关和事业机构;完善的管理机构,人力资源充足,截止到2014年底,全国林业系统在岗人数118.04万人,还有生态护林员37万名,分布在管理监督、执法、科研、调查规划、宣传教育、森林防火、病虫害防治等领域。本着“把所有天然林都保护起来”的努力方向,国家继续加大对天然林保护和森林生态效益补偿的投入力度,经费投入渠道稳定;法制体系初步建立;完善的人才培养、科技支撑、政策保障、灾害防治等基础条件,为国家森林的建设提供了强有力的保障。
    4建立中国国家森林
    国家森林一般应该是国有林,但国有林不一定要全部纳入国家森林来管理,一部分已经纳入自然保护地得到有效管理的森林、部分适合由地方政府实施管理的森林,也可以不纳入国家森林来管理。在国有林区、国有林场、国家公益林、国家木材安全储备林等基础上,通过“多规合一”和自然资源产权确权等工作,把尚未纳入国家公园、自然保护区等可靠的自然保护地的重要森林资源,都纳入国家森林管理,与国家公园、自然保护区等一道构成完善的自然保护地体系,作为国家的绿色基础设施,永久保护,永续利用,构建国土生态空间安全的四梁八柱,为中华民族永续生存提供可靠的绿色生态空间。
    可以考虑,在现有国家林业局基础上,吸收分散在其他部门的自然保护职能,成立生态保护部,其下整合设立国家森林管理机构(如国家森林管理局、国家林务局等),作为国家森林的所有人,代表国家行使重要自然资源资产的管理权。合理划分职责职能,调动地方积极性。剥离林业系统的产业职能,成立专业化投资公司和服务企业,推动国土绿化和林业产业发展。
    建立中国国家森林功在当代,利在千秋。这是一项复杂的系统工程,需要深入的研究和完善的顶层设计。本文旨在抛砖引玉,仅代表个人意见,期待同仁进一步研讨。
参考文献:
(略)