建立以国家公园为主体的自然保护地体系的探讨

中国林业网 http://www.forestry.gov.cn/2018-02-23来源:昆明勘察设计院
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(原载《林业建设》2018第1期)
唐芳林 王梦君 孙鸿雁
    内容摘要:中国政府提出建立以国家公园为主体的自然保护地体系,将对中国自然保护运动中产生重要和深远的影响。本文分析了自然保护地的现状,提出了中国特色自然保护地体系的分类、组成等观点,并提出了构建国家森林、完善自然保护地体系的建议。
    关键词:国家公园 自然保护地 国家森林
The Analysis of Establishing the Protected Area System Dominated by National Park
Fanglin –Tang, Mengjun—Wang,Hongyan—Sun
(Kunming Survey & Design Institute of State Forestry Administration)
    Abstract: The Chinese government proposed establishing the protected area system dominated by national park which will make important and profound influence to the nature protection movement in China. Based on analyzing the current situation of protected area, this article presents the classification and components of protected area system with Chinese characteristics and offers the suggestions on constructing national forest and perfecting the protected area system.
    Key Words:National Park,Protected Area,National Forest
    2017年9月26日,中办、国办印发的《建立国家公园体制总体方案》提出“优化完善自然保护地体系……构建以国家公园为代表的自然保护地体系……”10月18日,党的十九大报告提出“构建国土空间开发保护制度,完善主体功能区配套政策,建立以国家公园为主体的自然保护地体系。”这蕴含着深刻的涵义。本文首先分析了自然保护地及自然保护地体系的概念和理念,分析了我国建立以国家公园为主体的自然保护地体系与美丽中国、生态文明建设的关系,结合我国现有自然保护地的概况,探讨提出了我国的自然保护地体系分类、组成等观点,提出了建立统一规范的自然保护地治理体系。本文还概括了国外一些国家建设国家森林的经验,结合我国实际,提出建立国家森林,作为自然保护地体系的组成部分。
    1.自然保护地分析
    自然保护地是指以保护特定自然生态系统和景观为主要目的土地空间。自然保护地要求比较严格,需要同时满足以下条件:由政府划定;以保护自然生态系统或者物种为主要目的;有明确的地理空间,即有明确的范围和土地使用权属,土地利用的主要方向是保护;由法律或者社会认可的其他形式认定;有独立的主管机构和管理实体实施长期有效的管理;依据明确的法律或者管理办法;有稳定的经费投入等。对比这些标准,国家公园、自然保护区、森林公园、湿地公园、地质公园、沙漠公园、海洋特别保护区(包括海洋公园)、水产种质资源保护区、水利风景区、有土地权属和管理机构的自然类型风景名胜区、国家级公益林、自然保护小区等都可以视为自然保护地的范畴。一些以人工构造物为主的人文资源保护地则不宜笼统纳入自然保护地的范畴。此外,一些新的自然保护地类型可能会被补充进入到体系中,如草原公园、国家森林等。
    单个的自然保护地功能有限,要形成体系才能最大化地发挥生态服务功能。体系是指若干有关事物或某些意识相互联系的系统而构成的一个有特定功能的有机整体,泛指一定范围内或同类的事物按照一定的秩序和内部联系组合而成的整体,近义词有体制(一定的规则和制度)、系统(部分组成的整体),对应的英文词有system(系统;体系;体制);setup(组织结构);institutions(机构);framework(框架)等。体系具有系统性、完整性、联系性、功能性等特征。
    自然保护地作为国家和国际实施保护战略的重要基础,由于其资源特征、管理机构等的不同而具有类型多样性、管理复杂性等特点。为了有效的实现保护目标,不同空间尺度和管理层级的若干数量自然保护地按照系统的组合和组织,形成有机联系的统一整体,以实现自然生态系统保护的功能和生物多样性保护的目标,这就构成了自然保护地体系。
    中国的自然保护事业历经60多年发展,取得了巨大成就,形成了以自然保护区为主体的自然保护地空间,各类自然保护地面积已经占国土面积的18%,超过世界平均水平,也存在不少问题,各类自然保护地各自为政,交叉重叠,只形成了数量上的优势和空间上的集合,没有达到系统化的组织,有机联系不足,影响了整体功能的发挥。这就需要完善自然保护地体系,遵循自然界的法则,确保可以维持生态系统结构、过程、功能的完整性,从个别的、分散的、分割的生态系统保护到集合的、集中的、有机联系的生态系统的保护,以构建合理布局、系统联系、可持续发展的、具有中国特色的自然保护地体系为总体目的,通过建立国家公园体制来改革自然保护体制,“建立以国家公园为主体的自然保护地体系”,实现自然保护的升级换代。
    各国都基本形成了各自的自然保护地体系,名称不一。世界自然保护联盟把自然保护地分为严格自然保护地及荒野保护地、生态系统保育和保护地(国家公园)、自然历史遗迹或地貌、栖息地/物种管理区、陆地/海洋景观保护地、自然资源可持续利用自然保护地等6大类型,并提出了形成自然保护地体系的管理目标。一些国家把国家公园视为保护和游憩兼顾的二类自然保护地类型,而中国特色的自然保护地体系中,要把最应该保护的地方纳入国家公园,禁止开发建设,实行最严格的保护措施,将其上升为顶级自然保护地,由国家直接管理。因此,中国特色的国家公园体制,把国家公园作为一类自然保护地,而不是通常理解的二类。明确这个定位很重要,这是制定空间规划和法律体系的基础,是中国自然保护发展方向上的分水岭。
    中国把国家公园明确为自然保护地的一种类型,是指由国家批准设立并主导管理,以保护具有国家代表性的大面积自然生态系统为主要目的,兼有科研、教育、游憩等功能,实现自然资源科学保护和合理利用的特定陆地或海洋区域。中国将国家公园定位为自然保护地最重要类型之一,将最具有生态重要性、国家代表性和全面公益性的自然生态系统整合进入国家公园,纳入全国生态保护红线区域管控范围,实行最严格的保护,属于全国主体功能区规划中的禁止开发区域。与一般的自然保护地相比,国家公园范围更大、生态系统更完整、原真性更强、管理层级更高、保护更严格,在自然保护地体系中占有主体地位。
    2.构建以国家公园为主体的自然保护地体系,实现中华民族永续发展
    构建国土空间开发保护制度,就是要科学划定生态空间、生产空间和生活空间,按照主体功能区分别制定配套政策,严格保护生态空间,适度控制生产空间,合理利用生活空间,实现生产发展、生活富裕、生态良好的可持续发展目标。其中,构建由不同层级的自然保护地组成的完善的自然保护地体系,纳入生态红线管理,实现系统保护、完整保护、严格保护,是美丽中国建设和中华民族永续发展的基础。
    国家公园是国家管理的高价值生态资源,是国家国土生态安全屏障的主要载体,是全民整体利益的组成部分,用国家意志和国家公权力行使管理权,是统筹国家利益和地方利益的载体,也是中央规范地方行为的工具。国家公园具有生态重要性、国家代表性和全民公益性,是构建自然保护地体系的“四梁八柱”,必须将重要的和主要的核心资源纳入国家公园,确保国家公园体系在整个自然保护地体系中的主体地位。没有被整合进入国家公园的其他类型的自然保护地仍然很重要,是自然保护地体系中不可或缺的组成部分,对其保护管理只能加强,不能削弱。除此之外,自然保护地以外的野生动植物和生物多样性仍然需要加强管理。
    建立自然保护地,功在当代,利在千秋。美国在140多年时间里建立了59座国家公园和400多个国家公园单位,面积占美国国土面积的3.6%。在美国历史上,西奥多•罗斯福、约翰.穆尔等人因为大力推动自然保护运动而被后人铭记。而中国目前掀起的国家公园和自然保护运动,其规模和影响力更加巨大,是关乎13亿人生态空间的大事,必将产生深远的历史意义。按照中央规划,中国将在2030年建立起完善的自然保护地体系。笔者估计,届时我国的自然保护地面积会超过陆地国土面积的20%,其中大部分重要的生态空间将被纳入国家公园,用国家意志和国家力量来进行永久保护。这是一项史无前例的伟大工程,是中国政府和人民站在中华民族永续发展的高度,以确保中华民族的生存空间能够世代传承的伟大情怀,本着对子孙后代负责的态度和历史责任,而做出的政治决段,是国家意志的体现,决心坚定不移,措施坚强有力。中国构建以国家公园为主体的自然保护地体系,是千年大计,必将在中国历史上留下一座生态文明建设的丰碑。
    3.建立国家森林,作为自然保护地体系的组成部分
    国家森林一般是指由国家林业主管部门直接行使管理职责的国有森林,长期甚至永久作为国家的生态屏障和实现自然资源可持续利用的土地空间。许多国家都设置了国家森林这种土地保护和管理类型,作为国土生态安全的重要屏障。在美国,国家森林是指由国家政府直接管理的国有森林,由林务局直接管理,分布于40多个州和美国属地的135处森林和草地,总面积大约有78万平方公里,为美国人民提供清洁的水源,洁净空气,储存碳汇,为工业和社区提供木材、矿产、石油和天然气以及其他资源。在巴西,国家森林是一种可持续利用的保护地,主要目的是在各种限制下对森林进行可持续的开发利用,开发利用时要求保留至少50%的原生森林,保护沿水道和陡峭斜坡的森林等等,目前有超过10%的亚马逊热带雨林被作为国家森林加以保护。在法国,自1566年国王就开始管理皇家森林,成为最早的国家森林。目前法国的国家森林属于国家所有,由法国林业署直接管理,受森林法严格保护。在英国,国家森林丰富了人民的生活,保护了风景和野生动物。国家森林是英国国家林业公司管理的环境保护项目,林业公司通过大力营造多用途的国家森林,将商业林业与生态、景观和公共利益融为一体。国家森林的目标是增加林地覆盖率,林地覆盖率已从1991年的大约6%增加到2013年的19.5%,长远目标是使其边界内的所有土地的三分之一都成为国家森林。在这些国家,国家森林成为了自然保护地不可或缺的重要组成部分,在生态保护和森林资源可持续利用方面发挥了不可替代的作用。
    中国有必要建立国家森林体系,把重要的国有林、国家公益林都纳入国家森林管理,由中央林业主管部门直接行使所有权和监管权。事实上,中国目前已经具有良好的基础,这就是国有林区和国家重点公益林。公益林是指为维护和改善生态环境,保持生态平衡,保护生物多样性等满足人类社会的生态、社会需求和可持续发展为主体功能,主要提供公益性、社会性产品或服务的森林、林木、林地。国家级公益林是指生态区位极为重要或生态状况极为脆弱,对国土生态安全、生物多样性保护和经济社会可持续发展具有重要作用,以发挥森林生态和社会服务功能为主要经营目的的防护林和特种用途林。目前,一些公益林已经被划入自然保护区等自然保护地,但大部分还没有被纳入。大型的国有林区,正在明确由国家林业局代行自然资源产权所有人职责,国家重点公益林则已经纳入国家生态补偿和管理范畴,停止天然林商业性采伐,就是把生态价值高的森林纳入保护,以实现森林生态系统的生态服务功能和资源可持续利用。国有林区和国家重点公益林都已经符合自然保护地的特征,可以进一步明确其法律地位,明确由中央林业主管部门直接管理,作为自然保护地体系的主要组成部分。这也是构建国土空间开发保护制度和完善主体功能区配套政策的具体举措,具有里程碑式的重要意义。
    4.中国特色自然保护地体系的组成建议
    中国的自然保护地体系,不能照搬国外做法,应该结合中国实际,要遵循以下原则:一是要系统完整、层次分明。全面梳理我国现有的自然保护地,按照自然资源的重要程度、保护和利用的严格程度进行分类,兼顾事权划分、保护对象等因子,构建包括所有生态系统类型的、完整的、相互联系的体系,形成“大类-亚类-类型”层次分明、分级分类的体系。二是要特点鲜明、定位明确。综合考虑“主要保护和管理目标”以及“生态系统的完整性保护程度”,自然保护地体系中各类型之间的特点较为鲜明,不同类型自然保护地的特性及功能定位清晰明确。三是要管理便捷、操作简便。考虑管理者的需求,能够将自然保护地快速、便捷的对应到分类体系中,并准确地制定出相应的管理目标。四是要立足实际、科学衔接。充分吸收现有自然保护地、全国主体功能区及生态保护红线等成果,立足实际,本着震动最小、改革成本最小的精神,科学合理进行分类。五是要既与国际接轨又要有中国特色。为与国际接轨,促进国际合作,我国在建立以国家公园为主体的自然保护地体系时,应参考IUCN保护地分类系统,使我国的自然保护地系统既具有中国特色,同时又可与国际保护地分类系统对接。
    依据以上原则,笔者提出将自然保护地分为3个大类、6个亚类、若干个类型的中国自然保护地体系组成建议。3个大类就是根据自然保护地的重要程度,将自然保护地体系划分为3个保护和利用等级,即“严格保护类”、“保育利用类”和“可持续利用类”3个大类。6个亚类就是将3个大类根据保护地的特性和目标,分为6个亚类。“严格保护类”的自然保护地包括国家公园、自然保护区,“限制利用类”包括自然公园、景观遗迹,“可持续利用类”包括观赏旅游类、资源利用类。结合事权划分,定位6个亚类自然保护地的主体功能及特性:
    (1)国家公园:具有国家或者国际意义的大范围完整的自然生态系统,中央事权,实行最严格保护。
    (2)自然保护区:现有各类各级自然保护区,地方事权为主,中央事权为辅,实行更严格保护。
    (3)自然公园类:以自然生态资源保护和合理利用为目的建立的各类自然公园,中央指导,地方管理为主。
    (4)景观遗迹类:以自然景观为主的保护利用区。
    (5)观赏旅游类:以观赏旅游等资源非消耗性利用的自然区域。
    (6)资源利用类:保护和持续利用可再生资源的区域。
    在以上基础上,将自然保护地亚类按照核心资源的不同,进一步细分为若干个基本自然保护地类型:
    严格保护类:国家公园;自然保护区(包括现有陆地自然保护区、海洋特别保护区、种质资源保护区、自然保护小区等);
    保育利用类:自然公园类(森林公园、湿地公园、沙漠公园、草原公园、海洋公园等);景观遗迹类(地质公园、自然类型的风景名胜区等);
    可持续利用类:观赏旅游类(景观林、野生动植物观赏园);资源利用类(水利风景区、国家森林如国家公益林、国有天然林等);
图1 自然保护地体系构成框架图
    每一种自然保护地类型都有相应的管理办法,此外,依托以上自然保护地实体而进入被国际、国家认可的名录的自然保护地,除了需要按照各自的标准进行建设和保护管理以外,还需要遵循各自要求履行相应的国际和国家义务。如:世界遗产名录、中国生物圈保护区网络、国际重要湿地名录、中国世界记忆名录、中国非物质文化遗产、农业文化遗产、世界生物圈保护区网络、世界地质公园、国家自然与文化双遗产预备名录、国家级非物质文化遗产名录、国家重点保护湿地名录、中国主要水鸟名录、国家级古树名木、国家重点保护古生物化石名录等。
    5.建立统一规范的自然保护地治理体系
    自然保护地体系既包括完整的空间体系,也包括完善的治理体系。治理体系包括管理体制、法律体系、技术标准体系、资金、人才、科技等保障体系等。其中,明确统一的管理部门尤为重要。要明确自然保护地体系的管理部门,需要考虑原有工作基础,充分吸收既有保护管理成果,稳定基础管理机构,使改革成本最小,改革成效最好,特别要防止大拆大分和激烈变动而有可能引发的剧烈震动和资源破坏。


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